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农村集体产权改革何往?确权与流转成难点
发布时间:2017-11-06     打印

    农村集体产权制度改革时间表明确,拟用3年左右时间完成清产核资,5年左右时间推进集体经营性资产股份合作制改革。如何确定集体经济组织成员、剥离集体经济组织的社会管理功能、引导集体资产有序流转成为改革的难点

中共中央、国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(下称《意见》),农村集体产权制度改革有了更明确的时间表。《意见》表示,将力争用3年左右时间基本完成农村集体资产清产核资,用5年左右时间有序推进经营性资产股份合作制改革。

  农村集体资产包括三类:农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产;用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业等经营性资产;用于公共服务方面的非经营性资产。

  以上三类资产中,经营性资产将成为本次改革的重点。1月7日,《意见》的起草参与者之一、农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇在“清华三农论坛2017”上如是表示。

  在同一论坛上,全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事杜鹰表示,改革将主要分为四个环节:清产核资、界定成员、设置股权、建章立制。其中,界定成员可能是改革的难点。

  国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为,除了如何清产核资、界定成员、设置股权等技术问题,集体产权的社区封闭性和城镇化下人的流动性如何兼容和平衡,是下一步改革的最大难点。

  数万亿集体资产必须搞清楚

  农业部数据显示,截至2015年底,全国农村集体经济组织账面资产(不包括资源性资产)总额为2.86万亿元,村均493.6万元。其中,东部地区资产总额为2.16万亿,占资产总额的75.5%,村均为929.5万元。

  “如果我们不改革的话,集体资产在这个过程中可能流失。10年以后,这些财产属于谁?边界范围有多大?这些问题搞不清楚,不利于我们下一步的社会经济发展。”张红宇表示。

  2015年,农业部在中国29个县(市、区)开展了集体资产股份改革试点。杜鹰调研后认为,目前效果“还不错”。

  “第一,产权归属清楚了;第二,形成了激励机制。”杜鹰表示,调研期间,浙江海盐县当地一位村长向其透露,农民对分红有预期之后渐渐开始关心集体资产,由此对干部形成了一定监督压力。

  数据显示,在试点地方,集体资产股份改革中的分红机制已初见趋形。上海市农业委员会政策法规处处长方志权在会上介绍,截止到2016年底,上海已完成1621个村(组)的改革,占总数的96%;25个镇完成镇级改革,共计股民有500多万人。2015年,上海农村集体资产分红达12.7亿元,汇集股民124万人。其中,在全国农业改革试验区的闵行区,财产性收入占到了农民收入比重的18.1%,郊区城乡居民收入差距达到最小。而据杜鹰透露,2015年浙江省农村集体资产分红达46亿元。

  然而,全国范围内的集体资产分布极不均衡。中国社科院学部委员、全国人大农业与农村委员会委员张晓山介绍,东部地区,2015年北京、上海、广东、浙江农村集体经济组织管理的三级资产分为为5589.8亿元,4677.4亿元、4800亿元、4187.9亿元,共19255.1亿元,占全国农村(不含西藏)账面资产总额的67.33%。而中部、西部的资产总额则分别约为4400亿元(占15.4%)、2600万亿元(占9.1%)。

  基于这种情况,一些专家认为,改革要由点及面、循序渐进。根据部署,2017年,中国将在已有的29个县(市、区)基础上,准备再选择100个县(市、区)扩大改革试点。

  如何界定成员权

  《物权法》第59条规定,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”

  “但谁是成员?成员的资格界定、权利责任义务、成员的进入和退出机制等问题,都没有在法律上得到解决。”张晓山表示。

  这也是集体资产改革需要解决的一大难题。

  “这个事儿听起来很简单,但真不容易弄清楚,因为情况相当复杂。”杜鹰透露,浙江省海盐县当地村干部向他细数了10-20余种情况需要界定,包括婚丧嫁娶、当兵上学、入狱服刑、外来务工等情况。为此,当地花了四个月时间讨论,才一一界定,让这些人享有不同程度的成员权。

  通常,这种情况在集体资产发达的东部地区更为复杂并常见。“集体经济发展的地方,特别是经营性资产沉淀比较多的地方,恰好是人员流动最大、户籍人口和常住人口最不匹配的地区。比如,当地户籍人口可能是2000人,但外地人口可能是2万。”张红宇透露,改革启动较早的上海地区在这方面做了大量工作,而上世纪90年代就启动改革的广东佛山市南海区到现在也没能完全落实这项工作。

  张晓山表示,“很多情况下,尤其在发达地区,‘村民’的范围要大于村组集体经济组织‘成员’的范围”。他认为,村民与集体经济组织成员身份必须分开,村民自治组织与经济组织的功能与组织形态也必须分开。

  张晓山透露,全国现有36.5万个村由村民委员会代行村集体经济组织,大量农村社会公共服务支出也由集体经济组织负责。

  他建议,从长远看,公共财政应覆盖到行政村一级。村民自治组织与经济组织应该分开,村干部可以交叉任职,“但不同类型组织的功能和服务对象必须区分开来。”

  集体经济组织的法人地位

  在张晓山看来,除了界定成员的法律空白,理论、法律和政策上对“农村集体”“农村集体经济组织”,也尚无明确的界定。

  根据现行法律,农民集体所有的资源和资产由农村集体经济组织经营管理,没有设立集体经济组织的村则由村委会或村民小组代为经营和管理。

  “农村的现实情况是农村集体经济组织有法律地位,但无法人地位。”张晓山表示,与农业相关的法律都提到农村集体经济组织,目前绝大多数农村集体经济组织没有在工商局注册登记,不具备法人地位,具体属于哪种经济组织类型并不清楚。

  “有的登记为专业合作社,有的登记为有限责任公司。但后者要求股东在50人以下,如果搞隐性股东将来会有很大的产权纠纷隐患。”杜鹰说。

  本次《意见》提出,“现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以便开展经营管理活动。”

  在杜鹰等人士看来,这并非长远之计。

  “我觉得还是要在《民法总则》里给集体经济组织一把椅子,给他一个坐的地方,能不能就叫‘特殊法人’。”杜鹰说。

  目前审议中的《民法总则(草案三审稿)》第三章第四节第九十八条,已将农村集体经济组织列入“特别法人”。

  社区封闭性与人的流动性矛盾

  本次《意见》提出,为了体现集体所有的社区性,农村集体经营性资产的股份合作制改革只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。

  张红宇透露,《意见》在研究制定集体资产股份制改革时,很多地方借鉴了土地制度改革的方式 ,比如在股权的管理上,主张静态管理、长久不变。实践中,除了上海、浙江等地,在29个全国试点县中有24个选择了静态管理。

  虽然中央主张关上集体经济组织成员“生增死减”的大门,但仍强调坚持集体不能对外开放。《意见》要求,“现阶段的有偿退出不得突破本集体经济组织的范围。”

  张红宇解释,这是为了防止外部资本大鳄进入乡村,在改革过程中将集体经济“改小了、改没了、改垮了”。

  “外部资本进入的话,他们是很强大的,所以现阶段一定要封闭。”张红宇说。

  叶兴庆表示,本次改革的最大难点不在于如何清产核资、确定成员等技术层面的问题,而在于如何确定扩权赋权的边界、真正实现社区的封闭性与人的流动性间的兼容与平衡。

  “目前改革还在进行中,农民拿到的基于成员权的各种财产权的权能还不完整。因为权能不完整,所以市场估值定价还不完整,权能的内涵与价值都在变。这种情况下,如果引入工商资本进行权能交易,未来一旦权能扩大,资产增值,农民可能会麻烦。”叶兴庆透露,2004年他在北京周边某乡镇调研时,发现有个村子10余个人退出股份。之后,北京地价、房价大涨,全村900余人都得到了收益,这10余人亏损严重。

  此外,叶兴庆认为,现阶段很多集体经济组织承担着社会管理的功能,这也不允许现阶段匆忙引入工商资本进入。

  “随着市场条件成熟、农村集体产权制度改革的推进,到农民各项权利意识逐步健全的时候,我们再逐步扩大交易范围和半径。”叶兴庆表示。

  张晓山则建议,在实现真正开放和流转时,要突破天赋成员权的限定,将产权和成员身份相结合。可以探索建立成员的进入、退出机制,将成员资格的放弃与产权的有偿退出、成员资格的获取与产权的购买相结合。

  “允许具备一定条件的人购买成员所应拥有的全部或部分产权,成为成员或准成员,享受成员权利,履行成员义务。”张晓山说。